斗破苍穹

 

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美国城市规划的几点启示

 2014-08-11      浏览(2841

  今年6月,笔(bi)者随建设部(bu)赴美城市(shi)规(gui)(gui)划(hua)(hua)考(kao)察团考(kao)察学习了俄(e)勒(le)冈州(zhou)及(ji)波特兰大都市(shi)区(qu)(qu)和(he)波特兰市(shi)的(de)(de)(de)规(gui)(gui)划(hua)(hua)。始终贯(guan)穿于这些规(gui)(gui)划(hua)(hua)中一些理(li)(li)念(nian)和(he)做法,如精明(ming)增长的(de)(de)(de)理(li)(li)念(nian),从“摇篮到(dao)摇篮”的(de)(de)(de)循环经(jing)济理(li)(li)念(nian),绿(lv)色建筑理(li)(li)念(nian),规(gui)(gui)划(hua)(hua)制(zhi)(zhi)定(ding)与(yu)执行过程中的(de)(de)(de)公众参(can)(can)与(yu),各(ge)部(bu)门、各(ge)社(she)会团体之间的(de)(de)(de)沟通与(yu)合作,旧城区(qu)(qu)的(de)(de)(de)改(gai)造(zao)以及(ji)为(wei)(wei)实现旧城区(qu)(qu)的(de)(de)(de)改(gai)造(zao)所制(zhi)(zhi)定(ding)的(de)(de)(de)特殊的(de)(de)(de)财(cai)政政策和(he)立法形(xing)式等,都给参(can)(can)加(jia)本次培(pei)训的(de)(de)(de)人(ren)员留(liu)下较为(wei)(wei)深刻的(de)(de)(de)印(yin)象。本文准(zhun)备(bei)就区(qu)(qu)域规(gui)(gui)划(hua)(hua)协调、公众参(can)(can)与(yu)、旧城区(qu)(qu)改(gai)造(zao)等内(nei)容(rong)进行重点介绍。

  区域的规(gui)划协调机(ji)制(zhi)

  (一)波(bo)特兰大都(dou)市区的区域规划协调机制

  在(zai)美国的(de)(de)(de)地方体制中,比(bi)较普遍(bian)的(de)(de)(de)是(shi)县、市、自治(zhi)体、特(te)别行(xing)政(zheng)区(qu)(qu)(qu)(qu)。1920年代(dai)以后随着(zhe)郊(jiao)区(qu)(qu)(qu)(qu)化的(de)(de)(de)扩展,城市周围(wei)的(de)(de)(de)郊(jiao)区(qu)(qu)(qu)(qu)进入繁荣状态,在(zai)这(zhei)种(zhong)背(bei)景(jing)下,中心城市周围(wei)的(de)(de)(de)郊(jiao)区(qu)(qu)(qu)(qu)多数(shu)采取合(he)并方式独立建(jian)市,因(yin)而形成(cheng)了众多的(de)(de)(de)地方政(zheng)府(自治(zhi)体、特(te)别区(qu)(qu)(qu)(qu))形成(cheng)的(de)(de)(de)大都(dou)市区(qu)(qu)(qu)(qu)。如今美国已(yi)有近300个大都(dou)市统计(ji)区(qu)(qu)(qu)(qu),33000多个地方政(zheng)府,平(ping)均每个大都(dou)市区(qu)(qu)(qu)(qu)包(bao)含117个政(zheng)府。正是(shi)这(zhei)种(zhong)由(you)于行(xing)政(zheng)体制的(de)(de)(de)高度分割(ge)给区(qu)(qu)(qu)(qu)域发展带来(lai)巨大桎梏的(de)(de)(de)境况下,以及(ji)经济社会发展的(de)(de)(de)区(qu)(qu)(qu)(qu)域整体化需求不(bu)断加强的(de)(de)(de)促动下,建(jian)立区(qu)(qu)(qu)(qu)域性的(de)(de)(de)协调管理组织已(yi)越来(lai)越成(cheng)为(wei)各级政(zheng)府、企业、社会团体及(ji)居民的(de)(de)(de)主动要(yao)求。

  俄勒冈州管辖36个县,241个市(shi),大多数市(shi)由县管辖。其中波特(te)兰市(shi)和(he)相邻24个城市(shi)形成了波特(te)兰大都市(shi)区(qu),人口(kou)约130万,分别隶属于3个县。州政(zheng)府通(tong)过立法把规(gui)(gui)划(hua)权力下放给市(shi)政(zheng)府和(he)县政(zheng)府,并要(yao)求城市(shi)地(di)(di)区(qu)分别提出符合州级目(mu)标的(de)发展(zhan)方案。在州土地(di)(di)利(li)用(yong)19项目(mu)标里(li),分为:(1)程(cheng)序目(mu)标:公民(min)参(can)与、土地(di)(di)利(li)用(yong)规(gui)(gui)划(hua);(2)保护(hu)目(mu)标:农田、林(lin)地(di)(di)、自(zi)然历史、空气、水、湿地(di)(di)、自(zi)然灾害区(qu)、娱乐(le)、节能、河(he)道(dao)绿(lv)地(di)(di);(3)开发目(mu)标:经济(ji)发展(zhan)、住房(fang)、公共设施服务、运输(shu)、城市(shi)化;(4)海(hai)(hai)岸(an)(an)(an)目(mu)标:入海(hai)(hai)口(kou)资源、海(hai)(hai)岸(an)(an)(an)线、海(hai)(hai)滩沙丘、海(hai)(hai)岸(an)(an)(an)资源。按(an)照州的(de)规(gui)(gui)划(hua)目(mu)标,州政(zheng)府制(zhi)定(ding)相应的(de)行政(zheng)条款(kuan),要(yao)求所(suo)有的(de)地(di)(di)方政(zheng)府必须(xu)制(zhi)定(ding)符合州目(mu)标的(de)综合规(gui)(gui)划(hua)方案和(he)区(qu)划(hua)标准。

  在(zai)俄(e)勒冈州的(de)(de)(de)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)体系(xi)中(zhong),区(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)的(de)(de)(de)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)协(xie)调具有重要(yao)的(de)(de)(de)作(zuo)用。为加(jia)强城市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)密集(ji)地(di)区(qu)(qu)(qu)(qu)的(de)(de)(de)区(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)协(xie)调,1975俄(e)勒冈州立(li)法(fa)成立(li)波(bo)(bo)特兰(lan)区(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)政府(1980年更(geng)名为大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)政府),通(tong)过公民(min)投票选举产(chan)生政府委员会的(de)(de)(de)7名成员,负(fu)责该区(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)的(de)(de)(de)土(tu)地(di)利(li)用规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)、交通(tong)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)、绿地(di)、鱼类(lei)和(he)野生动物(wu)(wu)保(bao)护(hu)、废物(wu)(wu)回收处理(li)、动物(wu)(wu)园(yuan)和(he)会展(zhan)中(zhong)心管(guan)理(li)等,不取代县、城市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)政府的(de)(de)(de)本级行政管(guan)理(li)事(shi)务。在(zai)州土(tu)地(di)利(li)用规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)指导(dao)下,波(bo)(bo)特兰(lan)大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)政府制定大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua),这个规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)要(yao)符合州的(de)(de)(de)目标,对(dui)整(zheng)个大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)未来远景作(zuo)出(chu)(chu)展(zhan)望,预测各个地(di)区(qu)(qu)(qu)(qu)的(de)(de)(de)发展(zhan),对(dui)城市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)功能分区(qu)(qu)(qu)(qu)作(zuo)出(chu)(chu)安(an)排,指导(dao)地(di)区(qu)(qu)(qu)(qu)框架规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)。大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)政府不是(shi)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)执行者,规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)的(de)(de)(de)执行由各市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)、县落实。在(zai)波(bo)(bo)特兰(lan)大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)范(fan)围内,所有的(de)(de)(de)土(tu)地(di)利(li)用决策都(dou)必须依法(fa)遵守大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua),还(hai)必须执行规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)确定的(de)(de)(de)目标。大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)政府根据(ju)大都(dou)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区(qu)(qu)(qu)(qu)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)协(xie)调辖内市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)、县政府的(de)(de)(de)相(xiang)关规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua),并有权根据(ju)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)、县的(de)(de)(de)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)对(dui)区(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)规(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)作(zuo)出(chu)(chu)相(xiang)应调整(zheng)。

  由(you)于(yu)大(da)都(dou)(dou)市(shi)区(qu)政府的(de)(de)(de)有(you)效(xiao)协(xie)调(diao),波(bo)(bo)特兰(lan)大(da)都(dou)(dou)市(shi)区(qu)的(de)(de)(de)整体发(fa)展协(xie)同性(xing)很高。波(bo)(bo)特兰(lan)大(da)都(dou)(dou)市(shi)区(qu)统(tong)一(yi)划定(ding)了(le)大(da)都(dou)(dou)市(shi)区(qu)的(de)(de)(de)城(cheng)市(shi)拓(tuo)展界(jie)线(xian),作为限制(zhi)城(cheng)市(shi)无序蔓延(yan)(yan)的(de)(de)(de)一(yi)个重要手段(duan),1974年(nian)实施并(bing)划定(ding)了(le)城(cheng)市(shi)拓(tuo)展界(jie)线(xian)后(hou),1990-2000年(nian)城(cheng)市(shi)人(ren)(ren)口密度(du)由(you)3734人(ren)(ren)/平方英里(li)增加为4000人(ren)(ren)/平方英里(li),而(er)没有(you)划定(ding)拓(tuo)展界(jie)线(xian)的(de)(de)(de)亚特兰(lan)大(da)市(shi)同期人(ren)(ren)口密度(du)从1898人(ren)(ren)/平方英里(li)减少为1500人(ren)(ren)/平方英里(li),城(cheng)市(shi)进(jin)一(yi)步蔓延(yan)(yan)发(fa)展。大(da)都(dou)(dou)市(shi)区(qu)规划强调(diao)了(le)城(cheng)市(shi)用(yong)地的(de)(de)(de)混合使用(yong)并(bing)提高建筑密度(du),促进(jin)了(le)中(zhong)(zhong)心(xin)城(cheng)区(qu)的(de)(de)(de)更新,并(bing)在(zai)公共交通沿线(xian)和换乘站(zhan)点鼓励集(ji)中(zhong)(zhong)开(kai)发(fa),提高了(le)用(yong)地的(de)(de)(de)集(ji)约(yue)性(xing),使农田和林(lin)地得(de)到了(le)有(you)效(xiao)的(de)(de)(de)保护。大(da)都(dou)(dou)市(shi)区(qu)规划确定(ding)的(de)(de)(de)集(ji)中(zhong)(zhong)紧凑型的(de)(de)(de)开(kai)发(fa)模(mo)式降(jiang)低了(le)城(cheng)市(shi)开(kai)发(fa)建设(she)中(zhong)(zhong)固定(ding)资产投资、日常(chang)运营和维护成本,供(gong)水(shui)、排污和道路(lu)等基础设(she)施建设(she)方面(mian)节省了(le)5%-10%的(de)(de)(de)投资。

  (二)波特(te)兰大都市(shi)区的(de)规划协调(diao)机(ji)制(zhi)对我省的(de)借鉴意义(yi)

  近年来我省以统(tong)筹城(cheng)乡(xiang)和区(qu)域(yu)(yu)(yu)发(fa)展(zhan)为(wei)目标,加强了区(qu)域(yu)(yu)(yu)城(cheng)镇(zhen)(zhen)体(ti)系规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)和基(ji)础(chu)设(she)(she)(she)施规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)。2001年《江(jiang)苏省城(cheng)镇(zhen)(zhen)体(ti)系规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)》经国(guo)(guo)务院同意由(you)(you)建设(she)(she)(she)部批准(zhun)实施后,我省编制(zhi)了苏锡常(chang)、南京、徐州(zhou)三大都市圈(quan)规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)和《沿江(jiang)城(cheng)市带规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)》等(deng)跨区(qu)域(yu)(yu)(yu)城(cheng)镇(zhen)(zhen)体(ti)系规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua),相继开展(zhan)了《苏锡常(chang)都市圈(quan)绿化(hua)系统(tong)规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)》、《苏锡常(chang)区(qu)域(yu)(yu)(yu)供水规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)》、《宁镇(zhen)(zhen)扬通泰(tai)区(qu)域(yu)(yu)(yu)供水规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)》、《沿江(jiang)城(cheng)际轨道(dao)交通线网规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)》等(deng)区(qu)域(yu)(yu)(yu)基(ji)础(chu)设(she)(she)(she)施规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua),有(you)力地(di)推进了全(quan)省“三圈(quan)五轴”城(cheng)镇(zhen)(zhen)空间集聚(ju)、区(qu)域(yu)(yu)(yu)基(ji)础(chu)设(she)(she)(she)施共建共享,并在全(quan)国(guo)(guo)发(fa)挥了示(shi)范带动作用(yong)。但是(shi)由(you)(you)于(yu)城(cheng)镇(zhen)(zhen)体(ti)系规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)实施的(de)(de)法(fa)(fa)制(zhi)基(ji)础(chu)不完(wan)善,对属于(yu)区(qu)域(yu)(yu)(yu)城(cheng)镇(zhen)(zhen)体(ti)系规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)范畴的(de)(de)土地(di)利用(yong)和建设(she)(she)(she)行为(wei),包括区(qu)域(yu)(yu)(yu)重大建设(she)(she)(she)项目选址、区(qu)域(yu)(yu)(yu)基(ji)础(chu)设(she)(she)(she)施的(de)(de)规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)协调、生态区(qu)域(yu)(yu)(yu)的(de)(de)保(bao)护、沿江(jiang)(湖)资源的(de)(de)开发(fa)利用(yong)、乡(xiang)镇(zhen)(zhen)工业(ye)园(yuan)区(qu)的(de)(de)布局等(deng),往往难(nan)以管(guan)(guan)(guan)理和调控。借鉴俄勒冈(gang)州(zhou)区(qu)域(yu)(yu)(yu)规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)立法(fa)(fa)的(de)(de)做(zuo)法(fa)(fa),我省应抓紧出台《江(jiang)苏省城(cheng)镇(zhen)(zhen)体(ti)系规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)管(guan)(guan)(guan)理方法(fa)(fa)》,加强区(qu)域(yu)(yu)(yu)性规(gui)(gui)(gui)(gui)划(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)的(de)(de)实施管(guan)(guan)(guan)理,引导产(chan)业(ye)的(de)(de)集聚(ju)和集约发(fa)展(zhan),保(bao)障我省城(cheng)镇(zhen)(zhen)和区(qu)域(yu)(yu)(yu)健康发(fa)展(zhan),有(you)序推进城(cheng)市化(hua)进程。

  城市(shi)规划的公(gong)众参与

  (一(yi))美国(guo)城市规划的(de)(de)公(gong)众参与的(de)(de)形式

  无论(lun)是(shi)俄勒冈州的规划、波(bo)(bo)特(te)(te)兰大都(dou)市区(qu)的规划、波(bo)(bo)特(te)(te)兰市的规划以(yi)及(ji)具体(ti)到用于实际(ji)的修(xiu)建性(xing)规划,都(dou)重点体(ti)现了公(gong)众(zhong)参与。波(bo)(bo)特(te)(te)兰市民有很(hen)强的参政、议(yi)政意识,因此无论(lun)是(shi)在规划编制、实施以(yi)及(ji)其他各(ge)项事务中,波(bo)(bo)特(te)(te)兰的公(gong)众(zhong)参与程(cheng)度(du)都(dou)非常高,在全美有代表性(xing)。

  公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)(can)与(yu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)形(xing)式(shi)大(da)致可以分为告(gao)知(zhi)(zhi)、咨询(xun)、参(can)(can)与(yu)、合作(zuo)、授权(quan)等5种(zhong),参(can)(can)与(yu)程度(du)由(you)浅入深(shen)。告(gao)知(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)为公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)提供公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)正(zheng)客(ke)观(guan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)信息,帮(bang)助他们了解问(wen)(wen)题(ti)所在(zai)(zai),选择解决(jue)(jue)(jue)问(wen)(wen)题(ti)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)法,通(tong)(tong)常采(cai)用(yong)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)告(gao)、网站、自由(you)访谈等方(fang)(fang)(fang)式(shi),政(zheng)(zheng)府要(yao)(yao)保(bao)证与(yu)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)联系(xi)渠道(dao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)畅通(tong)(tong);咨询(xun)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)获(huo)得(de)(de)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)对规(gui)划(hua)方(fang)(fang)(fang)案和决(jue)(jue)(jue)策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)反(fan)馈(kui)意(yi)(yi)见,通(tong)(tong)常采(cai)用(yong)调查、公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)听证会(hui)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)式(shi),政(zheng)(zheng)府要(yao)(yao)确(que)保(bao)听取公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)意(yi)(yi)见,并提供反(fan)馈(kui),告(gao)知(zhi)(zhi)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意(yi)(yi)见对决(jue)(jue)(jue)策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)影(ying)(ying)响;参(can)(can)与(yu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)在(zai)(zai)事物过(guo)程中(zhong)(zhong)让(rang)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)更多的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)介入,对有(you)关的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)共问(wen)(wen)题(ti)进行深(shen)入的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)理解和考虑,通(tong)(tong)常采(cai)用(yong)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)(can)加工作(zuo)会(hui)议、成(cheng)立公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)民咨询(xun)组、与(yu)重(zhong)要(yao)(yao)社(she)区团(tuan)体沟通(tong)(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)式(shi),政(zheng)(zheng)府要(yao)(yao)保(bao)证公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)所关心的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)问(wen)(wen)题(ti)在(zai)(zai)规(gui)划(hua)方(fang)(fang)(fang)案中(zhong)(zhong)得(de)(de)到(dao)反(fan)映,并会(hui)提供反(fan)馈(kui),告(gao)知(zhi)(zhi)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意(yi)(yi)见对决(jue)(jue)(jue)策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)影(ying)(ying)响;合作(zuo)则更进一(yi)步(bu),目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)在(zai)(zai)决(jue)(jue)(jue)策过(guo)程中(zhong)(zhong)每(mei)一(yi)方(fang)(fang)(fang)面(mian)与(yu)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)保(bao)持合作(zuo),充分反(fan)映公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意(yi)(yi)见,通(tong)(tong)常采(cai)用(yong)市(shi)民、社(she)团(tuan)参(can)(can)与(yu)决(jue)(jue)(jue)策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)式(shi),政(zheng)(zheng)府将(jiang)根(gen)据公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)意(yi)(yi)见和建议,最大(da)化地(di)融(rong)入到(dao)决(jue)(jue)(jue)策中(zhong)(zhong)去;授权(quan)是(shi)将(jiang)事务的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)决(jue)(jue)(jue)策权(quan)交予(yu)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong),通(tong)(tong)常有(you)公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)提出的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)规(gui)划(hua)方(fang)(fang)(fang)案、市(shi)民陪审(shen)团(tuan)、公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)投等方(fang)(fang)(fang)式(shi),政(zheng)(zheng)府则将(jiang)据此实施公(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)决(jue)(jue)(jue)策。

  在(zai)波特(te)兰,公众参与是(shi)全过程(cheng)的(de)(de)(de)(de),其最重要的(de)(de)(de)(de)一点是(shi)发挥规(gui)划委员会的(de)(de)(de)(de)作用(yong)。规(gui)划委员会是(shi)从(cong)市民中选拔出来的(de)(de)(de)(de),代表(biao)各地区(qu)、各界(jie)人士,他们对任何影响(xiang)到城(cheng)市总体规(gui)划的(de)(de)(de)(de)草案,向政(zheng)府提出建(jian)议,对规(gui)划和区(qu)划(ZONING)法案的(de)(de)(de)(de)修改、城(cheng)市更(geng)新计(ji)划、开放空地利用(yong)、减税、公共建(jian)筑开发、其他市政(zheng)政(zheng)策提出建(jian)议。

  在立法时,市和县的立法机(ji)关都选择(ze)听取规(gui)划委(wei)员会(hui)的建议。规(gui)划的制(zhi)定过(guo)程(cheng)中,规(gui)划委(wei)员会(hui)为(wei)每一步工作做出决策(ce),向(xiang)政(zheng)府提交规(gui)划结果报(bao)告,由政(zheng)府决定通过(guo)。

  在规划编制(zhi)过程中(zhong),组(zu)织者开展各种方式充分让公(gong)众参(can)与进(jin)来(lai)。例如波特兰大都市区(qu)政府在编制(zhi)2000年地区(qu)交(jiao)通计划时,于(yu)1997年间,召开28次公(gong)民顾问委员会会议(yi)、20次公(gong)众活动(dong)及座谈会,开设交(jiao)通热线,设置网站收集(ji)公(gong)众意见(jian),对每次评价都给(ji)出(chu)总结报告及答复。

  在规划(hua)实施(shi)过(guo)程中,公(gong)众参与(yu)发(fa)(fa)(fa)挥(hui)重(zhong)要(yao)作用。政府在审批土地使用和建设项目前,会公(gong)告一些(xie)(xie)(xie)相(xiang)关地区协(xie)会、组织的联(lian)系方(fang)式,建议(yi)开发(fa)(fa)(fa)商(shang)将(jiang)开发(fa)(fa)(fa)方(fang)案(an)先(xian)征(zheng)求(qiu)这些(xie)(xie)(xie)单位(wei)的意(yi)见,然后再报批,一些(xie)(xie)(xie)开发(fa)(fa)(fa)项目会发(fa)(fa)(fa)公(gong)告征(zheng)求(qiu)公(gong)众意(yi)见,待公(gong)众审议(yi)后才签发(fa)(fa)(fa)许可证。

  规划的(de)实施主要依(yi)靠公众监督。政府部(bu)门一般(ban)不需要主动检查(cha)建(jian)设项(xiang)目是否违(wei)(wei)法(fa)或违(wei)(wei)规,都是在收到(dao)市民(min)或社区的(de)举报或申诉后(hou)进行(xing)调查(cha),查(cha)实后(hou)再(zai)进行(xing)处理,并(bing)向(xiang)公众告知。

  (二(er))美国公众参与城(cheng)市规(gui)划的借鉴(jian)意义

  公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)在美国(guo)(guo)(guo)(guo)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)规(gui)划(hua)工作(zuo)中发挥了(le)积(ji)极作(zuo)用,充分保(bao)障了(le)公平与(yu)(yu)民主。中国(guo)(guo)(guo)(guo)的(de)(de)(de)国(guo)(guo)(guo)(guo)情与(yu)(yu)美国(guo)(guo)(guo)(guo)有很大的(de)(de)(de)不同(tong),其主要表现在公有制(zhi)(zhi)经济(ji)仍然是国(guo)(guo)(guo)(guo)民经济(ji)的(de)(de)(de)主体(ti)(ti),土(tu)地归(gui)国(guo)(guo)(guo)(guo)家和集体(ti)(ti)所有,同(tong)时政(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)体(ti)(ti)制(zhi)(zhi)与(yu)(yu)美国(guo)(guo)(guo)(guo)不同(tong),公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)政(zheng)(zheng)府公共事务的(de)(de)(de)程(cheng)度有限(xian)。因此(ci),目前(qian)在我国(guo)(guo)(guo)(guo)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)规(gui)划(hua)工作(zuo)中套用美国(guo)(guo)(guo)(guo)的(de)(de)(de)公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)方式(shi)还为时过(guo)早(zao)。同(tong)时过(guo)多的(de)(de)(de)公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)也存在降(jiang)低工作(zuo)效(xiao)率、增加行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)成本的(de)(de)(de)问题(ti),应正确认识公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)的(de)(de)(de)作(zuo)用。例(li)如前(qian)面(mian)提到的(de)(de)(de)波特兰大都市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)区交通计划(hua),征(zheng)求公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意(yi)见耗(hao)时2年多,耗(hao)资(zi)约150万美元(yuan)。许多建设项目由于公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意(yi)见难(nan)以(yi)协调久(jiu)议不决(jue)。这种工作(zuo)效(xiao)率和行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)成本在我国(guo)(guo)(guo)(guo)当前(qian)阶段并不可行(xing)(xing)(xing)(xing)。我们(men)可以(yi)在推动(dong)公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)规(gui)划(hua)的(de)(de)(de)进(jin)程(cheng)中,进(jin)一步研究如何(he)处理(li)好公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)与(yu)(yu)工作(zuo)效(xiao)率、行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)成本的(de)(de)(de)关(guan)系(xi)。近(jin)年来我省推行(xing)(xing)(xing)(xing)了(le)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)规(gui)划(hua)公示(shi)(shi)制(zhi)(zhi)度,进(jin)行(xing)(xing)(xing)(xing)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)规(gui)划(hua)成果(guo)展示(shi)(shi)、征(zheng)求公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意(yi)见以(yi)及审批的(de)(de)(de)公示(shi)(shi)等,可以(yi)在此(ci)基础上借(jie)鉴美国(guo)(guo)(guo)(guo)公众(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)参(can)与(yu)(yu)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)(shi)规(gui)划(hua)的(de)(de)(de)具体(ti)(ti)做(zuo)法,逐步改进(jin)完(wan)善。

  旧城区(qu)改造规划

  波(bo)(bo)特兰(lan)市(shi)的(de)旧城(cheng)改造(zao)规(gui)划是在州、大(da)都市(shi)地区规(gui)划的(de)指导下(xia)由波(bo)(bo)特兰(lan)市(shi)政府领(ling)导下(xia)的(de)波(bo)(bo)特兰(lan)规(gui)划局所制(zhi)定的(de)。而旧城(cheng)改造(zao)规(gui)划的(de)组织实施工作(zuo)则(ze)是由波(bo)(bo)特兰(lan)市(shi)开发(fa)委员会(hui)(PDC,即PortlandDevelopmentCommission)进行的(de)。

  尽(jin)管波特(te)(te)兰(lan)(lan)城(cheng)市发展(zhan)的(de)模式(shi)(shi)(shi)与美国(guo)其他地区(qu)的(de)城(cheng)市有很大的(de)不同,是(shi)以集中开发为(wei)主(zhu),但在其发展(zhan)的(de)过程(cheng)中也曾经历过郊区(qu)化的(de)过程(cheng),再加上产业结构的(de)调整、运输(shu)方(fang)式(shi)(shi)(shi)的(de)变化,波特(te)(te)兰(lan)(lan)城(cheng)区(qu)内也有相当(dang)部(bu)分(fen)地区(qu)需要重新开发建(jian)设。仅靠政(zheng)府的(de)投资是(shi)难以进行这项工(gong)作(zuo)的(de),如(ru)何(he)吸引(yin)私(si)人(ren)开发商将(jiang)资金投入到(dao)重新开发建(jian)设的(de)区(qu)域,即如(ru)何(he)调动各个方(fang)面的(de)积极性投入到(dao)旧(jiu)城(cheng)改造(zao)工(gong)作(zuo),是(shi)政(zheng)府运用精(jing)明增(zeng)长理念、实现规(gui)划预期目标的(de)重要环节。波特(te)(te)兰(lan)(lan)开发委(wei)员会的(de)职责也正在于(yu)此。开发委(wei)员会对旧(jiu)城(cheng)区(qu)的(de)改造(zao)是(shi)基于(yu)这样一种模式(shi)(shi)(shi):

  (1)首(shou)先根(gen)据(ju)规划,确定城市内某一(yi)地(di)段具(ju)有开发改(gai)造的价值(zhi),并假设这一(yi)地(di)段在改(gai)造后,其土(tu)地(di)据(ju)有升值(zhi)的可能性;

  (2)由政府发行(xing)债券,筹集资金;

  (3)开(kai)(kai)发委员会以(yi)购买土(tu)地并(bing)对(dui)其改(gai)造(包括公交系(xi)(xi)统建(jian)设在内的(de)(de)一系(xi)(xi)列基础(chu)设施(shi)投(tou)资(zi))或对(dui)私(si)人所有的(de)(de)土(tu)地进行基础(chu)设施(shi)投(tou)资(zi),以(yi)吸(xi)引私(si)人开(kai)(kai)发商资(zi)金的(de)(de)投(tou)入;

  (4)由于有政(zheng)府在公交系统及基础设施方面的先期投入,减少了开发(fa)(fa)投资的成本(ben)和风险,对私人开发(fa)(fa)商来说是相(xiang)当大(da)的吸引力的;

  (5)经过(guo)开发委(wei)员(yuan)会及私(si)人开发商的(de)开发建设(she),经改造地区的(de)房地产开始升(sheng)值,政府在根据(ju)“税收(shou)增益法(fa)(TIF)”收(shou)取增益后的(de)土地价值,并用(yong)以偿还所发行的(de)债券。

  运用(yong)(yong)这种模式(shi),开(kai)(kai)发委员(yuan)会成(cheng)(cheng)功地(di)(di)进行(xing)(xing)了波(bo)特(te)兰(lan)市(shi)珍(zhen)珠区(qu)火车站地(di)(di)区(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)旧(jiu)区(qu)改(gai)造工作(zuo)。据不完(wan)全统计(ji),在(zai)过(guo)去10年中,已完(wan)成(cheng)(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)房(fang)地(di)(di)产项(xiang)(xiang)目(mu)(mu)有(you)42项(xiang)(xiang),正在(zai)进行(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)项(xiang)(xiang)目(mu)(mu)有(you)14个(ge)(ge),还有(you)8个(ge)(ge)待建的(de)(de)(de)(de)(de)再开(kai)(kai)发项(xiang)(xiang)目(mu)(mu),此(ci)外(wai)还有(you)7个(ge)(ge)用(yong)(yong)于向公(gong)众开(kai)(kai)放的(de)(de)(de)(de)(de)小(xiao)型公(gong)园和绿(lv)地(di)(di)。该地(di)(di)区(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)房(fang)地(di)(di)产价值(zhi)也已增值(zhi)了10倍以(yi)(yi)上(shang)。特(te)别让开(kai)(kai)发委员(yuan)会自豪的(de)(de)(de)(de)(de)是(shi),他们还与其附近的(de)(de)(de)(de)(de)私人土地(di)(di)所有(you)者达(da)成(cheng)(cheng)了共同开(kai)(kai)发这一地(di)(di)区(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)协议,达(da)到(dao)了双赢的(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)。此(ci)外(wai),运用(yong)(yong)这种模式(shi),波(bo)特(te)兰(lan)开(kai)(kai)发委员(yuan)会在(zai)目(mu)(mu)前波(bo)特(te)兰(lan)市(shi)最大的(de)(de)(de)(de)(de)开(kai)(kai)发项(xiang)(xiang)目(mu)(mu),即波(bo)特(te)兰(lan)南部滨河地(di)(di)区(qu)面积(ji)达(da)140英亩(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)开(kai)(kai)发项(xiang)(xiang)目(mu)(mu)中,也起到(dao)了十(shi)分(fen)重(zhong)要(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)作(zuo)用(yong)(yong)。当然,运用(yong)(yong)这种模式(shi)并不是(shi)没有(you)条件的(de)(de)(de)(de)(de)。首先(xian),根据规划及相关的(de)(de)(de)(de)(de)有(you)关法令,旧(jiu)城改(gai)造地(di)(di)区(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)面积(ji)不能(neng)超过(guo)市(shi)区(qu)面积(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)15%;政(zheng)府发行(xing)(xing)债(zhai)券的(de)(de)(de)(de)(de)数(shu)量(liang)以(yi)(yi)及税收增益(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)幅度都(dou)有(you)明(ming)确的(de)(de)(de)(de)(de)限制(zhi),以(yi)(yi)免造成(cheng)(cheng)不应(ying)有(you)的(de)(de)(de)(de)(de)房(fang)地(di)(di)产投(tou)机(ji)或使政(zheng)府负债(zhai)过(guo)重(zhong)。

  波(bo)特兰这种旧城(cheng)改建(jian)模(mo)式(shi)是(shi)建(jian)立(li)在美国(guo)(guo)(guo)分(fen)权制(zhi)和(he)收取财产(chan)税的(de)(de)(de)(de)(de)(de)基础上的(de)(de)(de)(de)(de)(de),即地方(fang)政府可(ke)以以发行债券的(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)式(shi)筹(chou)集资金和(he)对(dui)不(bu)动(dong)产(chan)进行收税。我国(guo)(guo)(guo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)社会(hui)主(zhu)义经济体制(zhi)改革虽然在不(bu)断(duan)深入(ru),但地方(fang)政府仍然还没有发行债券的(de)(de)(de)(de)(de)(de)权力,且我国(guo)(guo)(guo)实行税收体制(zhi)还是(shi)在生(sheng)产(chan)过程中(zhong)进行而不(bu)是(shi)在消(xiao)费(fei)过程中(zhong)进行,对(dui)不(bu)动(dong)产(chan)还没有进行征(zheng)税。因此这种模(mo)式(shi)还不(bu)可(ke)能在我国(guo)(guo)(guo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)城(cheng)市(shi)规划和(he)城(cheng)市(shi)建(jian)设中(zhong)应用,但政府为实现规划而协调各方(fang)面的(de)(de)(de)(de)(de)(de)资源(yuan)共(gong)同进行建(jian)设的(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)式(shi)是(shi)对(dui)我们有所启发的(de)(de)(de)(de)(de)(de)。

  (作者单位:江苏省(sheng)建设(she)厅规(gui)划处)

  2005年8月《江(jiang)苏(su)建设》

  2005-11-6

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